Najtransparentnejším samosprávnym krajom je Banskobystrická župa
Transparentnosť slovenských vyšších územných celkov zaostáva za úrovňou najväčších slovenských miest. Vyplýva to z prvého hodnotenia žúp v rebríčku Otvorená samospráva od Transparency International Slovensko. Najväčšími slabinami žúp sú predaje a prenájmy majetku, verejné obstarávania ako aj personálna politika. Nízka transparentnosť zvyšuje riziká neefektívneho míňania verejných prostriedkov a vytvára priestor pre korupciu.
http://www.flickr.com/people/takashi/
Ak zhruba štvrtina výdavkov verejných inštitúcií ide na tendre, je dôležité mať o nich dobrú dokumentáciu.
Pre vlastnú manažérsku kontrolu, ale aj pre kontrolu odbornou verejnosťou či Úradom pre verejné obstarávanie (ÚVO). Pri tvorbe stránky zobrazujúcej verejné zákazky tender.sme.sk sme natrafili na viacero problémov s oficiálnymi dátami, ktoré ÚVO zhromažďuje (mimochodom, podobné problémy majú aj susedia v Čechách.) Viac problémov je pri “starších” dátach (starších ako tri roky), menej ich je pri novších údajoch, no tu sú aj reálnejšie možnosti riešenia.
Súčasná elektronická verzia Vestníka verejného obstarávania, teda oficiálnej publikácie ÚVO, existuje len od roku 2009. Vyhľadávanie vo Vestníku vám bohužiaľ nič staršie nenájde. ÚVO na svojich stránkach publikuje aj dáta od roku 2001, ale tie sú veľmi stručné, často chýba IČO dodávateľov či obstarávateľov, prípadne ich názvy sú písané rôznymi spôsobmi (extra čiarky, pomlčky, s “a.s.,” bez “a.s.,” a podobne). Navyše vyhľadávanie je možné len v rámci jednotlivých rokov, takže ak chcete vidieť zákazky povedzme pre Slovnaft v období 2001-11, musíte použiť sedem rôznych vyhľadávačov, a pre rok 2001 si otvoriť 53 zazipovaných vydaní Vestníka.
Dáta staršie ako z roku 2005 sú tak nekvalitné, že naozaj nemá význam snažiť sa ich zlúčiť do jedného celku s tými po roku 2009; skôr je to výčitka na bývalú legislatívu a vedenie ÚVO. Za obdobie 2005-8 to však pri troche námahy možné je, čo sme v našej novej aplikácii aj spravili.
Nespoľahlivosť trápi aj nové dáta po roku 2009. Pred dvoma týždňami vyšlo vo Vestníku oznámenie o 98-miliónovej zákazke na výskum o náterových látkach, ktorú v rámci eurofondov zadala nábytkárska firma BRIK (aj súkromné firmy sú povinné obstarávať, ak väčšiu časť vkladu v štátnej zákazke tvoria štátne peniaze či eurofondy). Už z letmého preskúmania formulára (denne vychádza v priemere desať dvojstranových textov s výsledkom tendrov) je viditeľné, že zadávateľ sa pri vypĺňaní konečnej ceny zrejme pomýlil o tri nuly, lebo pri údaji o cene v inom, podrobnejšom odseku formulára sa uvádza hodnota 98 tisíc eur. No ÚVO na to prišiel až po našom upozornení, a následne vydal opravu.
Chyby, respektíve neštandardné vypĺňanie oficiálneho formulára je relatívne časté pri predpokladanej cene zákazky (podľa štúdie CERGE v priemere zhruba desať percent oznámení), konečnej cene (3%), či počte prijatých ponúk (3%). Ak sa problém objaví pri zákazke s obzvlášť vysokou hodnotou, automaticky to vedie ku skreslenému obrazu pri analýze celej skúmanej vzorky.
ÚVO oponuje, že za dáta sú zodpovední obstarávatelia zo zákona. To je pravda, ale záujmom ÚVO by mala byť kvalita dát, veď na ich základe sa verejnosť dozvedá o tendroch a práve tieto údaje slúžia na jeho vlastné analýzy priebehu verejného obstarávania u nás predkladané do vlády. Riešením by boli kvalitnejšie elektronické formuláre pre zadávateľov, ktoré by na základe čiastkových cien vedeli určiť finálnu cenu, resp. by neumožnili ich úspešné prijatie v ÚVO bez povinných údajov ako IČO či očakávaná cena.
Je dobré, že politici dokázali v novele zákona tento rok zvýšiť povinné zverejňovanie verejných zákaziek tým, že znížili minimálny limit s povinnosťou zverejňovania oznámení vo Vestníku zo 60 na 10 tisíc eur. Podobne je fajn, že zapchali dieru dobrovoľného zverejňovania neprioritných služieb. Zlepšil sa aj formát, keďže od septembra je možné si dáta z Vestníka uložiť v štruktúrovanej xml podobe, čo je dôležité práve na ďalšie spracovanie dát inými aplikáciami typu Otvorené obstarávanie. Dôležité teraz bude práve popracovať na kontrole údajov, ktoré už ÚVO dostáva. Bola by škoda dáta žiadať bez toho, aby aj boli presné a tak následne využiteľné.
Gabriel Šípoš
Zavedenie povinnosti pre verejné inštitúcie nakupovať formou elektronických aukcií sa ukazuje ako dobrý krok. Dve nové štúdie expertov v TransparencyInternational Slovensko (TIS) skúmajúce výsledky viac ako tisícky e-aukcií uskutočnených na Slovensku od roku 2008 naznačujú, že e-aukcie dokážu zvýšiť počet konkurenčných ponúk, a následne aj usporiť obstarávateľom v priemere od 6-15% predpokladanej ceny.
Gabriel Šípoš, Peter Klátik a Matej Tunega študovali zákazky zverejňované vo Vestníku verejného obstarávania, teda tendre s objemom nad 10 tisíc eur. Z ich štúdie vyplýva, že e-aukcie zaznamenali veľký rozmach po minulých voľbách – až 90% z doterajších väčších aukcií uskutočnili verejné inštitúcie za vlády Ivety Radičovej.
Koľko stojí štát podpora produkcie celovečerného filmu a aká je jeho spoločenská hodnota? Zaslúžil si jeden projekt, Báthoryčka, v roku 2006 22 miliónov korún, vyše 70 percent toho, o čo za ten rok súťažili múzeá a knižnice a dva milióny korún viac ako celkovo dostali od štátu všetci výtvarníci?
Štátne financovanie kultúry, obzvlášť mäkkého a často nemeraného odvetvia, nie je jednoduché. Skúsenosti Transparency však ukazujú, že nejasnosti, absencia jasných kritérií a chýbajúce informácie vytvárajú predpoklady pre korupčné a nehospodárne správanie. Aj preto by sa malo Ministerstvo kultúry, ktoré po minulé roky rozdeľovalo viac ako 20 miliónov eur, vo vlastnom záujme snažiť zvýšiť transparentnosť svojho dotačného programu. Ministerstvo, ktoré chce zabrániť večným dohadom o „prihrávaní dotácií“ musí vedieť jasne povedať, kto a na základe akých kritérií sa rozhodol (ne)podporiť podané projekty. Neexistuje jednoduchšia cesta ako získať dôveru vo výsledky, ako zverejniť informácie, na základe ktorých sa k nim dospelo v prípade, že bola schéma nastavená dobre.
V Transparency máme niekoľko postrehov, čo robí dotačné schémy dobrými. Radi by sme sa podelili o štyri, ktorými by sa Ministerstvo malo inšpirovať pri pripravovanej zmene dotačného programu.
Jasné a zmysluplné kritériá vyhodnocovania
Prvým predpokladom dobrej grantovej schémy sú jasné a zmysluplné kritériá posudzovania. Zatiaľ čo zákon ich existenciu pri kultúrnych grantoch vyžaduje, ich použitie v praxi je problematické – z ôsmich súťaživých programov (okrem kultúrnych poukazov) polovica vo výzve nepriradila kritériám váhu, druhá polovica im váhu nechala rovnakú – napr. pri posudzovaní projektov opráv pamiatok mala „efektívnosť rozpočtu“ rovnakú dôležitosť ako „realizovateľnosť projektu v príslušnom kalendárnom roku s ohľadom na komplexnú realizovateľnosť projektu“ ako aj „výšku spolufinancovania“. Len ťažko si je predstaviť, že to, či sa dom stihne opraviť do konca roka má mať rovnakú váhu ako to, koľko to bude stáť, alebo koľko prispeje žiadateľ.
Správne nastavenie rozhodujúcich orgánov
Druhým predpokladom je zostavenie rozhodujúcich orgánov tak, aby neprišli do konfliktov záujmu a zároveň mohli skladať účty. Ministerstvo síce v interných predpisoch pomenúva konfliktné situácie a zverejňuje zoznamy členov komisií, ale je málo ambiciózne. Členstvo v komisiách zakazuje len úzkemu okruhu, priamym riadiacim pracovníkom alebo zamestnancom žiadateľov, a takisto nepožaduje verejne zverejnené prehlásenia o nekonflikte, alebo nehlasovanie v prípade, kedy by mal člen rozhodovať o blízkej osobe. Okrem mien členov komisie sú dnes len v jednom z ôsmich prípadov zverejnené aj organizácie, ktoré členov nominovali ako aj to, kde pracujú. Aj kvalitný zoznam však zabraňuje len tým najokatejším prípadom, keďže ministerstvo nezverejňuje to najdôležitejšie – vyhodnotenie jednotlivých projektov podľa sebou stanovených kritérií. Dnes tak nie je možné bez vypisovania infožiadostí zistiť, koľko bodov a následne peňazí získali u komisií podané projekty, nielen tie ktoré neskôr minister Krajcer zmenil. Tieto informácie ministerstvo na svojom webe nezverejňuje.
Podľa nám dostupných informácií, bežnou praxou je kolektívne „jednomyseľné“ rozhodovanie komisií, čo nielenže uberá na kvalite rozhodovania, ale aj znemožňuje zverejniť individuálne hodnotenia jednotlivých členov. Absencia individuálnych hodnotení, či zverejňovanie len úhrnného hodnotenia komisie vytvára priestor pre zákulisné dohody a bráni skladaniu účtov jednotlivých členov komisie. Ako môžu jednotlivci niesť individuálnu zodpovednosť, ak rozhodovala zdanlivo jednoliata komisia?
Automatické zverejňovanie relevantných informácií
Tretím predpokladom dobrej a dôveryhodnej schémy je automatické zverejňovanie relevantných informácií. Čo najširšie zverejňovanie nielenže umožňuje verejnosti ďalšie použitie dát pre vlastné účely, ale je prejavom dôvery v korektnosť vlastných rozhodnutí. Aj keď MKSR má jeden z najprepracovanejších systémov na zverejnenie pridelenej podpory, napriek tomu nie je bez zásadných problémov. Okrem zmienených dôležitých dát, ktoré v ňom chýbajú, sú dáta buď problematickej kvality alebo nedobytné. Problémy kvality dát ilustruje nesprávny údaj o celkovo poskytnutej výške dotácií za rok 2010. Kým hlavná stránka tvrdí, že MKSR prerozdelilo 29 miliónov eur, súčet celkovo poskytnutých dotácií v jednotlivých programoch zo stránky je 20 miliónov. Druhým problémom, ktorý mal dohru aj v interpelácií poslanca Beblavého je (ne)zverejňovanie zmien v rozpočtoch. Výšky pridelených prostriedkov pre projekty sa môžu meniť, informáciu o tom, kedy sa tak stalo a z akého dôvodu však ministerstvo automaticky neposkytuje. Nedá sa tak napríklad zistiť, v ktorých projektoch a o koľko minister Krajcer zmenil odporúčania komisie. Táto informácia podľa ministra absentuje „s prihliadnutím na technické možnosti informačného systému“. Je zaujímavé, že rovnaký informačný systém Audiovizuálneho fondu umožňuje prehľadné členenie aj s rozkladom na žiadanú, odporúčanú a konečne schválenú sumu spolu s orgánom, ktorý rozhodnutie spravil. A nakoniec, aj keď ministerstvo dáta má a softvér umožňuje export dát, cesta k ich získaniu vedie len cez infožiadosť.
Monitorovanie a vyhodnocovanie kvality
Na záver jednoduchá rada – dobre nastavená schéma pracuje so získanými dátami za účelom spätného vyhodnotenia ním podporených aktivít. Pričom naše ministerstvo, ktoré tieto informácie má, nezverejňuje čo i len odkaz na internetovú stránku podporených projektov, nieto ich vyhodnotenia. Čo je len na škodu, bez kvalitných a výpovedných dát nie je totiž možné mať zmysluplnú verejnú diskusiu o cene za vytvorené hodnoty.
Článok bol pôvodne zverejnený 31.8. 2011 na blogu Transparency.
O dotáciách do športu a kultúry vieme primálo. Zistiť kto, kedy, na čo a koľko peňazí dostal, vôbec nie je jednoduché. Riešením by bolo automatické zverejňovanie.
Koľko peňazí dáva štát na divadlá a koľko na šport mladých? Koľko na značkovanie turistických trás a koľko na umelecké preklady? Je to veľa alebo málo? Aké sú prínosy verejnosti z Budmeríc, podpory reprezentácie v pretláčaní rukou alebo v uvedení filmovej Báthoryčky?
Odpovede na tieto otázky si vyžadujú dobrú dostupnosť informácií o poskytovanej podpore a pravidelné vyhodnotenie jej zmysluplnosti a efektívnosti. Ani jedno z toho momentálne štát nerobí dobre.
Diskusia o Budmericiach odzrkadľuje nejasné pravidlá vyhodnocovania v kultúre a zotrvačnosť v zabehnutých dotačných schémach. Dnes sa z pohľadu štátu aj umelci, aj športovci hrabú na svojich pieskoviskách, pričom nie je vôbec jasné, či sú vymedzené dobre a hrajú sa na nich tí, ktorí prinášajú spoločnosti najviac.
Komplikované nahrádzanie štátu
Takúto diskusiu nie je možné mať bez kvalitných faktov, preto od októbra minulého roku pracujeme na webstránke, ktorá prehľadne sprístupní poskytnuté dotácie v športe a kultúre od roku 2004. Veríme, že takýmto zverejnením vyvoláme lepšiu kontrolu, informovanejšiu diskusiu o tom, čo a ako by sme mali v športe a kultúre sponzorovať.
Suplovanie informačnej úlohy štátu nebolo jednoduché – napriek tomu, že naša stránka je založená výlučne na už existujúcich štátnych dátach, nijaké z nich sa nedali prevziať a hneď použiť.
Aby sme ich získali, museli sme osloviť niekoľko verejných inštitúcií (predovšetkým ministerstvo kultúry a školstva) so žiadosťou o zoznam – kto, kedy, na čo a koľko dotácií dostal. Pri získavaní týchto zoznamov sme objavili štyri „zákonitostí“ verejných dát:
1. Inštitúcie nevedia, aké dáta majú (alebo kde sa nachádzajú).
Príkladom je ministerstvo kultúry, ktoré sme o rozpočty jeho príspevkových organizácií (v zásade nepriame dotácie) za rok 2004 žiadali trikrát.
Prvýkrát bola naša žiadosť nezodpovedaná, druhýkrát nám ministerstvo oznámilo, že požadovanú informáciu nemá, a až na tretíkrát sme sa dozvedeli, že údaje asi sú vo výročnej správe ministerstva. Ak samotné inštitúcie nevedia, aké údaje majú, ako môžeme očakávať zmysluplnú diskusiu, či už od úradníkov, alebo od verejnosti?
2. Štátne dáta majú rady papier.
Inštitúcie môžu dáta mať a vedieť, kde sú, to však neznamená, že budú elektronické. Na ministerstve školstva takto papierovo skladujú vyúčtovania športových dotácií za roky 2005 až 2009 v celkovej hodnote asi 150 miliónov eur. Ak sme dáta naozaj chceli použiť, museli sme ich prácne naskenovať a prepísať do našej databázy 5328 záznamov.
3. Ani elektronické dáta nemusia byť zrozumiteľné.
Elektronické dáta majú rôznu podobu – stretnete sa s pre nezasväteného nejasnou štruktúrou alebo zaheslovanými pdf súbormi, z ktorých je zakázané kopírovať. Tabuľka s logicky oddelenými stĺpcami je zriedkavým javom. Logicky štruktúrované, verejne dostupné a exportovateľné dáta nemá nikto. Dáta tvoria úradníci pre (iných vybraných) úradníkov.
4. To, že inštitúcie majú dáta, neznamená, že ich dostanete bez dupkania.
Inštitúcie sa svojimi dátami lúčia nerady – vyše mesiaca nám trvalo získať požadované dáta od ministerstva kultúry. Audiovizuálny fond pracujúci s rovnakým systémom ako ministerstvo kultúry nám ich zaslal za jeden deň.
Liek pre verejné dáta
Na tieto štyri neduhy, a to nielen v športe a kultúre, sa žiada jedno riešenie – automatické zverejňovanie zbieraných dát tak, aby boli dostupné, opakovane používané a ďalej šíriteľné (takzvané open data).
Automatické zverejňovanie v prvom rade mení mentálne nastavenie – z dát vytváraných pre internú potrebu úradov sa stávajú verejné dáta, ktoré aj inštitúcie využívajú pre vlastnú agendu.
Prvým krokom by malo byť vytvorenie katalógu informácií, ktorými verejné inštitúcie disponujú a pravidelne sa aktualizujú. Následne by mali byť verejnosťou vytypované cenné dáta, ktoré by mali byť prioritne sprístupnené. Postupne by sa mali pridávať ostatné zdroje, ako aj novo vytvárané informácie.
Automatické zverejňovanie dát nielenže odbremení inštitúcie od vybavovania infožiadostí, ale môže zlepšiť informovanosť úradov o svojich dátach navzájom a zásadne prispieť k transparentnosti a spoločenským inováciám.
Medzi tie patrí napríklad infografika britského denníka Guardian zobrazujúca štruktúru rozpočtu pre umenie v Británii alebo projekt voľne preložený Kam idú moje peniaze? prezentujúci verejné výdavky v perspektíve.
Článok bolu uverejnený v denníku SME 29.5. 2011.
